Assista, na galeria ao lado, ao vídeo da entrevista.

Na edição da Revista Eletrônica da Escola Judiciária Eleitoral ano 5, número 4, converso com o Ministro Henrique Neves do Tribunal Superior Eleitoral.

Ministro, muito obrigado por aceitar o convite da EJE. Primeiro, eu queria saber do senhor quais são os modelos de financiamento de campanhas eleitorais existentes.

Eu agradeço o convite. Sobre financiamento de campanha eleitoral, nós temos que, primeiro, dividir: estamos falando de financiamento só da campanha eleitoral, ou financiamento da política? Financiamento da política é o financiamento que se faz anualmente aos partidos políticos. Eles recebem um dinheiro público, do Fundo Partidário, que é distribuído independentemente de existirem ou não eleições. Eles recebem esse dinheiro ao longo dos anos em cotas mensais e também recebem aquelas doações de seus filiados ou de pessoas que lhes são simpáticas – alguns até preveem a possibilidade de se deixar herança para o partido político –, mas aí é o financiamento privado. Este ocorre normalmente todos os anos. Nas campanhas eleitorais, há um financiamento próprio, quer dizer, um financiamento do candidato. Como o candidato vai buscar recursos financeiros para aplicar na sua campanha eleitoral? Como é que ele vai comprar o panfleto ou o cartaz que vai utilizar na campanha? Como é que ele vai pagar o comício, a produção do seu programa de rádio e de televisão? Todo esse aspecto, isso tudo tem um caráter econômico e financeiro e ele tem que buscar os recursos. Então, quando nós estamos falando de financiamento de campanhas eleitorais, existe um grande divisor entre financiamento público e financiamento privado. Alguns países adotam diversas formas de financiamento público, seja quando, por exemplo, se o candidato obtém uma doação de X dinheiros, o Estado vem e coloca exatamente a mesma quantia naquela campanha daquele candidato. Há sistemas em que o Estado vem e entrega todo o dinheiro e cuida de todo o dinheiro da campanha do candidato – o candidato não pode ter nenhum doador, pessoa física, que ele possa buscar. Então, concentra-se apenas naquele dinheiro que o Estado paga para que os candidatos façam a campanha política. De outro lado, nós temos a situação totalmente inversa. Existem alguns países onde o financiamento das campanhas eleitorais é arcado única e exclusivamente pelos eleitores. E na questão dos eleitores, há uma divisão. Quando se fala de financiamento privado, há uma divisão entre aquele financiamento que só pode ser feito pelos eleitores, ou seja, pelas pessoas físicas – não apenas as pessoas físicas, mas aquelas pessoas que, no Brasil, tenham mais de 16 anos, sejam eleitores e possam ou tenham interesse em doar algum dinheiro para o candidato fazer a campanha eleitoral – e há também a outra questão, que são as doações das empresas, ou seja, na doação privada, nós temos que dividir a da pessoa física e a das pessoas jurídicas. Em algumas situações – e aqui no Brasil isso ocorre também –, determinadas pessoas jurídicas são proibidas de doar dinheiro a uma campanha eleitoral – no nosso sistema atual. São aquelas que mantêm contratos de concessão com o estado ou com a União, dependendo de onde é a eleição, e também as entidades públicas. Há um rol extensivo que estabelece quais as pessoas que não podem doar dinheiro para as campanhas eleitorais. Então, basicamente, respondendo à sua pergunta sobre os modos e os métodos de financiamento eleitoral, nós temos o financiamento fora do período eleitoral, que é a distribuição do Fundo Partidário aos partidos políticos, o qual pode ser depois utilizado nas campanhas eleitorais, e, no processo eleitoral propriamente dito, nós temos o financiamento do candidato, o qual pode ser feito através de recursos públicos ou através de recursos privados. No Brasil, nós mantemos um modelo misto: os partidos são financiados, como eu já falei, pelo governo, pelo Estado. Falar “governo” está errado, é pelo Estado, que é o financiador dos partidos políticos. O Fundo Partidário é distribuído entre todos os 32 partidos políticos que existem. Este dinheiro pode ser utilizado na campanha eleitoral. Ao poder ser utilizado na campanha eleitoral, nós estamos falando que o Estado também está doando um dinheiro para que o candidato faça campanha. Então, é um financiamento público. Esse dinheiro que vem do Fundo Partidário e passa pelo partido e, do partido, chega ao candidato ou paga alguma despesa para realização da campanha do candidato é uma forma de financiamento público. Nós temos também o financiamento público para os candidatos através do acesso ao rádio e à televisão. Os partidos políticos têm direito, pela Constituição, a acessar o rádio e a televisão para fazer a propaganda eleitoral, e só podem fazer neste período de eleição, que é o dito horário eleitoral gratuito. Mas é gratuito para os partidos políticos e para os candidatos; ele não é gratuito para o cidadão, ele não é gratuito para o Estado, porque as emissoras têm que ceder o tempo de rádio e televisão e, por conta disso, elas recebem depois uma compensação fiscal para abater da base de cálculo do seu imposto de renda o valor daquele espaço cedido. Esse é um valor relativamente alto que existe todo ano de eleição. Então, é mais uma forma de o Estado financiar a realização das eleições. Os candidatos não podem comprar espaço na televisão, como nos Estados Unidos, onde isso é possível – lá o candidato pode comprar o anúncio e veicular o seu anúncio na televisão. Aqui não, toda a propaganda no rádio e na televisão é arcada mediante compensação fiscal, ou seja, é arcada com recursos que seriam da União. E, ao mesmo tempo em que se tem o modelo com essa característica pública, tem-se o candidato recebendo dinheiro dos doadores, que podem ser as pessoas físicas ou as pessoas jurídicas, de acordo com o nosso modelo atual. E as pessoas jurídicas acabam sendo a maior parte dos doadores nas campanhas eleitorais, são os que trazem maior número de recursos financeiros para as campanhas eleitorais. Mas há também a participação do eleitor. Ao meu ver, sempre, a melhor forma de democracia é o eleitor poder expressar a sua intenção a favor deste candidato ou até eventualmente a favor de alguns candidatos de forma contrária a determinado que não lhe seja interessante.

Então, ministro, as formas de recursos públicos são o horário eleitoral e o Fundo Partidário?

O horário eleitoral e o Fundo Partidário são arcados com recursos da União.

De acordo com a legislação vigente, quais são as fontes de recursos privados para campanha?

Os recursos privados são esses que eu já disse. Atualmente, podem ser as pessoas jurídicas ou as pessoas físicas. Há um limite: o doador não pode doar qualquer quantia. A pessoa física pode doar até 10% do seu rendimento no ano anterior da eleição. Então, vamos dizer, na eleição de 2014, a pessoa que em 2013 ganhou R$3.000,00 por mês, ela ganhou R$36.000,00 por ano, e foi isso que ela declarou à Receita Federal. Então, na eleição de 2014, ela poderá doar 10% de todo esse valor do seu rendimento do ano anterior, ou seja, no exemplo que eu falei, R$3.600,00. As pessoas jurídicas, da mesma forma, podem doar 2% do faturamento bruto que obtiveram no ano anterior da eleição. Então, é esta a limitação que nós temos hoje na legislação brasileira para as doações: 10% para pessoa física, 2% para pessoa jurídica.

Há controle e fiscalização dos recursos utilizados em campanhas eleitorais? Quem exerce essa fiscalização?

A fiscalização existe a partir do momento em que o candidato é escolhido em convenção e pede o registro na Justiça Eleitoral. O partido pode criar o comitê financeiro da campanha, mas o candidato é obrigado a abrir uma conta bancária específica. O candidato é equiparado a uma pessoa jurídica. Então, a Receita Federal – há um convênio com a Receita Federal – rapidamente emite para ele um CNPJ. A pessoa física normalmente teria o CPF, mas o candidato, para o processo eleitoral, recebe um CNPJ específico. É aberta uma conta bancária. Todos os recursos financeiros da campanha dele têm que circular por esta conta bancária. Então, se ele recebe doações, as doações são depositadas nesta conta. Se ele realiza gastos, se ele paga material de propaganda, o material de propaganda tem que sair desta conta bancária. Raras exceções de despesas de muito pequeno valor é que se admitem: pagar um táxi, alguma coisa assim, é que se admite que se utilize dinheiro, mas sem prejuízo de apresentação do comprovante do recibo posteriormente. Mas a grande parte, a parte substancial das campanhas, toda ela tem que ser feita por transação bancária a partir dessa conta. Em agosto e em setembro, o candidato é obrigado a apresentar uma prévia da sua prestação de contas, a qual é disponibilizada, a qual fica disponível na página do Tribunal Superior Eleitoral, dizendo quem foram os doadores até aquele momento da campanha, quanto ele arrecadou e como ele gastou. É apenas um extrato macro dizendo as fontes e os gastos. Agosto e setembro. Acabou a eleição, o candidato tem 30 dias para apresentar a sua prestação de contas. Aí, na prestação de contas é que nós vamos analisar exatamente toda a movimentação financeira. A prestação de contas deve conter os extratos da conta bancária. Então, nós fazemos o batimento para verificar se aquilo que o candidato está dizendo que gastou e que recebeu corresponde ao que consta na conta bancária. Se há alguma inconsistência, pede-se para que ele explique por que e qual a razão dessa inconsistência. Então, todo esse processo é feito, as contas são analisadas e ficam também disponíveis para consulta na página do Tribunal Superior Eleitoral.

A reforma política em andamento no Congresso Nacional prevê alterações na forma de financiamento de campanhas?

Sim. Um dos grandes temas que está sendo discutido hoje no Congresso Nacional é justamente essa matéria do financiamento público. Uma das críticas que se põe é que, no nosso modelo, quando se estabelece que uma pessoa pode doar 10% do rendimento do ano anterior e uma empresa pode doar 2% do faturamento do ano anterior, uma crítica que sempre está presente no debate é que esses métodos de limite, na realidade, permitem que uma grande empresa possa doar milhões de reais, porque teve um faturamento muito grande no ano anterior, ao passo que um pequeno comerciante, que teria também a mesma legitimidade de tentar apoiar o candidato de sua preferência, não poderia doar muito dinheiro porque o seu faturamento no ano anterior, justamente por ele ser pequeno, também foi reduzido. As pessoas físicas, aqueles que ganham um salário menor, somente poderiam fazer uma doação menor e aqueles que ganham altos salários, altos rendimentos ao longo do ano, também poderiam fazer uma campanha, poderiam custear uma campanha de forma muito mais abrangente. Então, uma das críticas que se põe é isso, para que se estabeleçam limites, ou seja, além do limite percentual, que se estabeleça um limite absoluto, um limite de um número fixo. Digamos, o Congresso tem diversas propostas, mas digamos assim, uma empresa pode doar 2% do seu faturamento até o limite de, por exemplo, 1 milhão de reais, ou 3 milhões de reais, ou 500 mil reais, aí caberá ao legislador decidir qual é o limite mais adequado. Com isso, se buscaria uma maior igualdade entre os doadores, para que não exista um doador maior do que outro, não por vontade própria, mas por possibilidade.

Ministro, muito obrigado pelas informações e, mais uma vez, muito obrigado por aceitar o convite da Escola Judiciária Eleitoral.

Sempre é um prazer poder falar com a Escola.

*Entrevista gravada e produzida pela Assessoria de Imprensa e Comunicação Social do TSE.

Compreendendo a Lei da Ficha Limpa

Beatriz Maria do Nascimento Ladeira ¹

No 15º dia do mês de agosto de 2014, o jornal Estado de Minas noticiou, em sua segunda página, que o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais barrou 16 candidatos por terem sido enquadrados na Lei da Ficha Limpa. Mas o que significa essa decisão da corte eleitoral mineira?

O papel da ética no processo eleitoral

Frederico Franco Alvim ¹

A democracia não se resume em votar e ser votado; para o seu estabelecimento, as eleições são uma condição necessária, mas não suficiente. A democracia é mais do que a garantia de participação na escolha do governo: exige o alcance de um cenário em que a atuação do governo eleito proporcione um retorno, identificado pelo oferecimento de uma sociedade em que as pessoas (todas as pessoas!) compartilhem não apenas as prerrogativas políticas, mas também os demais direitos fundamentais. O regime democrático é um sistema de expectativas, simultaneamente caracterizado pelo aspecto eleitoral e pela busca de um amplo desenvolvimento social.

* As ideias e opiniões expostas nos artigos são de responsabilidade exclusiva dos autores e podem não refletir a opinião do Tribunal Superior Eleitoral.

Financiamento de campanhas eleitorais – um tema em voga no Brasil

Virgínia Pardal e Jean Peverari

Da Assessoria de Imprensa e Comunicação Social do TSE

O financiamento de campanhas eleitorais está entre os temas de maior evidência no cenário político e jurídico do país. No Tribunal Superior Eleitoral (TSE), um congresso internacional discutiu, nos dias 11 e 12 de junho, a relação entre financiamento eleitoral e democracia, com a presença de autoridades nacionais e internacionais.  Na Câmara dos Deputados, está em curso a votação da reforma política (PEC nº 182/2007) e – entre alterações como o fim da reeleição para prefeitos, governadores e presidente da República e a unificação de mandatos em cinco anos – o Plenário da Casa Legislativa decidiu que empresas só poderão fazer doações a partidos políticos, e não mais a candidatos, como acontece atualmente. No Supremo Tribunal Federal (STF), a tramitação da PEC nº 182/2007 está sendo contestada por meio de mandado de segurança impetrado por 61 deputados. Também no STF, a expectativa é de que os ministros retomem, no segundo semestre, o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) nº 4.650, em que o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) questiona dispositivos da atual legislação que disciplina o financiamento de partidos políticos e as campanhas eleitorais (leis nº 9.096/1995 e nº 9.504/1997). Iniciado em dezembro de 2013, o julgamento foi suspenso por dois pedidos de vista, sendo o último formulado pelo Ministro Gilmar Mendes, que deverá apresentar seu voto a partir de agosto.

Congresso internacional no TSE

Atento à importância do tema, o TSE realizou, em junho, o Congresso Internacional Financiamento Eleitoral e Democracia. O evento teve o apoio da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e contou com a participação da Escola Judiciária Eleitoral (EJE) e do Instituto para Democracia e Assistência Eleitoral Internacional (IDEA Internacional). O evento tinha por objetivos debater o sistema brasileiro de regulação do financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos políticos e promover o diálogo com especialistas e representantes de instituições internacionais sobre as soluções que as democracias contemporâneas têm encontrado para adotar um sistema regulatório que assegure transparência, condições iguais e lisura aos processos eleitorais.

Durante o congresso, o presidente do TSE, Ministro Dias Toffoli, anunciou o interesse do Brasil em aderir ao IDEA Internacional, uma organização intergovernamental dedicada à promoção da democracia em escala global, com sede na Suécia, a qual conta com 28 estados-membros. O instituto tem como secretário-geral o ex-primeiro-ministro da Bélgica Yves Leterme, que participou do evento promovido pelo TSE. Por ser a maior democracia da América Latina, o Brasil ocupa lugar de destaque na discussão global sobre modelos de financiamento que assegurem o princípio democrático de one man, one vote (um homem, um voto). Durante o congresso, foi lançada a edição em português do Manual de Financiamento de Partidos Políticos e Campanhas Eleitorais, obra de referência mundial sobre o assunto.

Na ocasião, o Ministro Toffoli apresentou dados sobre a participação de empresas privadas no financiamento eleitoral nas eleições de 2014. Segundo esse levantamento, somente a campanha presidencial arrecadou mais de US$367 milhões. A campanha vitoriosa de Dilma Rousseff (PT) teve gastos superiores a US$140 milhões, enquanto a campanha do segundo colocado, Aécio Neves (PSDB), registrou mais de US$89 milhões. Ainda de acordo com as informações apresentadas pelo presidente do TSE durante o congresso internacional, uma única empresa privada doou US$145 milhões, somente em 2014, para campanhas de deputados, senadores e presidente da República (US$21 milhões para esta última). “O grande financiamento no Brasil foi declaradamente de grandes corporações de três grandes setores da economia: alimentício, sistema financeiro e construção civil”, informou.

No STF

No Supremo Tribunal Federal (STF), dispositivos das leis nº 9.504/1997 (Lei das Eleições) e nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos) que tratam de contribuições de pessoas jurídicas e de pessoas físicas para campanhas estão sendo questionados na ADIn nº 4.650, ajuizada em 2011 pela OAB. Para a entidade, a doação a campanhas eleitorais feita, direta ou indiretamente, por empresas aprofunda os vícios do processo eleitoral, que hoje, na sua avaliação, se caracteriza por uma influência “excessiva e deletéria” do poder econômico. Na ação da OAB também questionam-se os atuais critérios de doações feitas por pessoas físicas, baseados no percentual dos rendimentos obtidos no ano anterior, com o argumento de que tal situação cria um ambiente em que as desigualdades econômicas existentes na sociedade são convertidas, de forma institucionalizada, em desigualdade política.

O tema foi debatido em audiência pública conduzida pelo relator da ADIn, Ministro Luiz Fux. Iniciado em dezembro de 2013, o julgamento foi suspenso por dois pedidos de vista, sendo o último formulado pelo Ministro Gilmar Mendes, que deverá apresentar seu voto a partir de agosto. Sete ministros já votaram. O Ministro Fux votou pela procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade de artigos da Lei Orgânica dos Partidos Políticos e da Lei das Eleições que permitem a doação de empresas a legendas e campanhas e limitam as doações de pessoas físicas. Seu voto foi seguido pelos Ministros Luís Roberto Barroso, Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa (então presidente da Corte).

O Ministro Marco Aurélio manifestou-se pela procedência parcial da ADIn, considerando inconstitucionais doações direcionadas por pessoas jurídicas aos partidos políticos e votou de forma favorável ao financiamento de campanhas eleitorais por pessoas naturais, desde que haja restrições e critérios. O Ministro Teori Zavascki abriu divergência, votando pela rejeição da ação.  Para o Ministro Teori, o problema não está no modelo de financiamento estabelecido pelos dispositivos legais impugnados, mas no seu descumprimento. O que cabe, segundo ele, é fiscalizar os abusos e a corrupção que possam decorrer de tal financiamento.

Em seu voto na ADIn nº 4.650, o Ministro Toffoli citou artigo de sua autoria, escrito em 2010, intitulado A participação da pessoa jurídica no processo eleitoral brasileiro, no qual afirma:

Apesar de a legislação e a jurisprudência eleitorais brasileiras sempre evoluírem para uma mais eficiente repressão aos ilícitos eleitorais que possam vir a ser cometidos pela pessoa jurídica, desequilibrando o pleito com aportes desproporcionais de recursos financeiros em prol de determinadas candidaturas ou contribuindo em desacordo com a lei, esses esforços, muitas vezes, mostram-se insuficientes.

O ministro ressaltou que, nesse julgamento, o STF não busca substituir o Poder Legislativo na opção política por determinados sistemas de financiamento do processo eleitoral, mas analisar se a regulamentação prevista na legislação atual, especificamente a partir dos dispositivos questionados, é compatível com a Constituição.

Segundo o Ministro Toffoli, o STF deve atuar para garantir as condições e a regularidade do processo democrático, de modo a preservar o Estado democrático de direito, a soberania popular e a livre e igual disputa democrática, exercida, exclusivamente, por seus atores – eleitor, candidato e partido político –, com igualdade de chances. Afirmou o Ministro Toffoli à época:

Quando do exercício da soberania popular, o cidadão, pessoa física, é o único constitucionalmente legitimado a exercitá-la. A hora do voto é um daqueles raros momentos, se não o único, em que há a perfeita consumação do princípio da igualdade, em que todos os cidadãos – ricos, pobres, de qualquer raça, opção sexual, credo – são formal e materialmente iguais entre si. São formalmente iguais porque a Constituição Federal dá o direito de voto a todos os maiores de dezesseis anos, inclusive os analfabetos. E são materialmente iguais entre si porque o voto de cada qual tem o mesmo valor.

O presidente da Corte Eleitoral lembrou que, nos termos do art. 14 da Constituição Federal, a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, sendo o alistamento eleitoral e o voto obrigatórios para os maiores de 18 anos. “Não há, portanto, comando ou princípio constitucional que justifique a participação de pessoas jurídicas no processo eleitoral brasileiro, em qualquer fase ou forma, já que não podem exercer a soberania pelo voto direto e secreto”, ressaltou. De acordo com o Ministro Toffoli, o financiamento eleitoral deve ter liame com os atores sociais que participam do pleito: os eleitores, os partidos políticos e os candidatos. É inegável que as pessoas jurídicas desempenham relevante papel na sociedade, exercendo, por exemplo, pressão social sobre o Estado, mas não são – e não podem ser – atores do processo eleitoral, segundo ele.

No Parlamento

Enquanto no STF o julgamento da ADIn nº 4.650 está suspenso por um pedido de vista, na Câmara dos Deputados, o processo de discussão e votação avança em meio a polêmicas e protestos, por meio da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 182/2007. Em Plenário, os deputados decidiram que empresas só poderão fazer doações a partidos políticos. A legislação atual permite a doação a candidatos e a partidos, tanto por pessoas jurídicas quanto físicas. Até o momento, não houve alteração no tocante à doação de pessoas físicas. Os parlamentares também aprovaram uma cláusula de desempenho, segundo a qual só poderão ter acesso aos recursos do Fundo Partidário e ao horário gratuito no rádio e na televisão os partidos que concorrerem com candidatos próprios e elegerem ao menos um parlamentar.

A matéria ainda precisa ser votada em segundo turno antes de ir para o Senado Federal. Para valer nas eleições de 2016, as mudanças têm de entrar em vigor até outubro. Todavia, 61 deputados de 6 partidos (PT, PSOL, PSB, PPS, PCdoB e PROS) pediram ao STF que suspenda a tramitação da PEC nº 187/2007. Alegam que a votação em dias sucessivos de emendas aglutinativas com a finalidade de dar permissão constitucional ao financiamento das campanhas eleitorais por pessoas jurídicas viola o art. 60 da Constituição Federal, que proíbe a apreciação de matéria constante de emenda rejeitada ou considerada prejudicada na mesma sessão legislativa (período anual de funcionamento do Congresso Nacional). A ministra Rosa Weber é a relatora do Mandado de Segurança (MS) nº 33.630, apresentado pelo grupo de deputados.